Objectif
Le Guide législatif d’UNIDROIT sur la liquidation bancaire vise à aider les législateurs et les décideurs politiques à élaborer des cadres juridiques efficaces pour la liquidation des banques dont la défaillance n’a pas de caractère systémique. Il contribue à réduire les coûts économiques et sociaux liés aux défaillances bancaires en promouvant des outils et des mécanismes qui préservent la valeur et assurent la protection des déposants. Reconnaissant la diversité des secteurs bancaires et des cadres juridiques, le Guide a été conçu pour être adaptable aux différentes juridictions et offre des orientations pouvant être ajustées aux spécificités locales.
Historique
À la suite de la crise financière mondiale déclenchée en 2007, l’un des principaux axes de réforme a été la mise en place de cadres de résolution pour les banques dont la défaillance pouvait avoir un impact systémique. Ces réformes ont conduit à l’adoption des Attributs clés du FSB/CSF pour des régimes de résolution efficaces des institutions financières, qui constituent la norme internationale en matière de régimes de résolution bancaire. Le Guide législatif d’UNIDROIT complète ces initiatives en se concentrant sur la liquidation ordonnée des banques qui ne sont pas systémiques au moment de leur défaillance, ainsi que sur la liquidation de certaines parties spécifiques d’une banque pendant ou après une résolution. Il vient également compléter les instruments internationaux existants en droit de l’insolvabilité, qui n’avaient pas été conçus pour s’appliquer spécifiquement aux banques.
Élaboration
Adopté par le Conseil de Direction d’UNIDROIT en mai 2025, le Guide est le fruit d’un projet mené par UNIDROIT en partenariat avec l’Institut de stabilité financière (FSI) de la Banque des règlements internationaux, sur proposition de la Banque d’Italie et de l’Institut bancaire européen. Le Guide a été élaboré sur une période de trois ans par un Groupe de travail composé d’experts internationaux en droit de l’insolvabilité et en gestion des défaillances bancaires, qui comprenait des représentants d’organismes et d’organisations internationaux et régionaux compétents, ainsi que des autorités de surveillance bancaire, des assureurs de dépôts et des autorités de résolution bancaire du monde entier.
Structure et contenu
Le Guide législatif est structuré en dix Chapitres, chacun traitant d’un domaine thématique spécifique. Chaque Chapitre comporte une présentation des questions clés et formule des Recommandations à l’intention des législateurs et des décideurs politiques. Au total, le Guide contient 105 Recommandations, qui constituent une liste de contrôle pratique pour la conception d’un cadre efficace de liquidation bancaire. Bien qu’il ne prescrive pas le niveau auquel ces règles doivent être mises en œuvre, nombre d’entre elles seraient généralement intégrées dans la législation primaire.
Le Chapitre 1 présente l’objet et la portée du Guide. Il souligne la nécessité de mettre en place des cadres de liquidation bancaire adaptés, les dispositions du droit général de l’insolvabilité des entreprises n’étant pas conçues pour tenir compte des spécificités des banques ni des objectifs de politique publique que leur défaillance peut soulever. Il décrit également différents types de cadres juridiques de gestion des défaillances bancaires et définit les principaux objectifs d’un cadre efficace de liquidation bancaire : préservation et maximisation de la valeur, protection des déposants, stabilité financière, prévention de la perte de fonds publics, sécurité juridique et prévisibilité.
Le Chapitre 2 traite des dispositifs institutionnels. Les procédures de liquidation bancaire peuvent être placées sous la supervision d’une autorité administrative ou d’un tribunal. Ce Chapitre identifie les facteurs à prendre en compte dans le choix du modèle approprié et expose les avantages d’une approche administrative. Il fournit également des orientations pour les systèmes à dominante judiciaire, en soulignant la nécessité pour les autorités bancaires de jouer un rôle central, notamment lorsqu’il s’agit de déterminer si une banque est défaillante et quels outils appliquer.
Le Chapitre 3 se concentre sur les aspects procéduraux de la liquidation. Il couvre l’ensemble du processus, depuis les obligations préalables de la banque en difficulté jusqu’à l’ouverture de la procédure, la nomination, la supervision et la responsabilité du liquidateur, ainsi que la clôture de la procédure. Le Chapitre recommande la mise en place de mécanismes adaptés de participation des créanciers afin de refléter la spécificité des banques et l’urgence qui caractérise souvent la prise de décision.
Le Chapitre 4 souligne l’importance de la préparation et de la planification d’urgence. Il met en évidence la nécessité d’une coopération précoce et étroite entre toutes les parties prenantes concernées, quel que soit le modèle institutionnel en vigueur.
Le Chapitre 5 traite des motifs d’ouverture d’une procédure de liquidation bancaire, en préconisant une approche plus large que les normes traditionnelles en matière d’insolvabilité. Il recommande des critères prospectifs, le concept de non-viabilité ou de non-viabilité probable constituant un principe directeur pour permettre une intervention en temps utile. Il préconise également une coordination claire entre le retrait de l’agrément et la liquidation, ainsi qu’entre les conditions de résolution et de liquidation, afin d’éviter toute incertitude juridique.
Le Chapitre 6 fournit des orientations sur les outils et pouvoirs de liquidation. Il met particulièrement l’accent sur le transfert des actifs et passifs d’une banque en difficulté à une autre banque – ou “vente en tant qu’entité en activité” – et décrit les adaptations nécessaires du droit général de l’insolvabilité des entreprises pour tenir compte des spécificités des banques, y compris en cas de “liquidation fragmentaire”.
Le Chapitre 7 examine le rôle des systèmes de garantie des dépôts, en préconisant leur utilisation non seulement pour assurer le versement aux déposants assurés, mais également pour soutenir les ventes en tant qu’entité en activité. Il souligne que les fonds publics ne devraient pas être utilisés pour la liquidation des banques non systémiques.
Le Chapitre 8 traite de la hiérarchie des créanciers. Il examine le classement des créances des déposants, y compris les dépôts interbancaires et ceux des parties liées. Il aborde également la subordination de certaines créances, le rang des financements liés à la résolution et de ceux intervenant après l’ouverture de la liquidation, ainsi que le traitement des actionnaires et des créanciers garantis.
Le Chapitre 9 traite de la liquidation des banques faisant partie d’un groupe. Il explique comment éviter les obstacles juridiques et opérationnels lorsque seule une entité du groupe est liquidée et encourage la coordination entre les autorités et tribunaux impliqués dans la liquidation des différentes entités du groupe.
Le Chapitre 10 aborde la liquidation bancaire transfrontalière. Il fournit des orientations sur la coopération internationale, la reconnaissance des procédures étrangères et les mesures d’appui, ainsi que sur les garanties nécessaires pour assurer un processus transfrontalier équitable et efficace.